第四章　资产使用

　　本章共九条，对行政单位建立健全国有资产使用管理制度、建立国有资产管理责任制、国有资产对外担保、未脱钩经济实体监管、资产出租出借以及调剂使用等作了规定。
　　第十八条　行政单位应当建立健全国有资产使用管理制度，规范国有资产使用行为。

　　[解读]  本条是关于行政单位建立健全资产使用管理制度的规定。

　　行政单位应当根据国有资产管理的规章制度，结合本单位的实际情况，制定本单位内部资产管理的具体办法，从制度上保证国有资产安全和完整、提高利用效率、防止国有资产流失。
　　一、建立资产购置审批制度
　　行政单位资产的购置，应当进行充分论证，资产管理部门会同财务部门编制资产购置计划，需要报批的项目报同级财政部门审批，列入部门预算后组织采购；对不需报批的资产购置项目，资产管理部门会同财务部门编制采购预算，经单位领导集体讨论通过后，列入部门预算组织采购。
　　二、建立资产采购制度
　　行政单位购置应当纳入政府采购范围的资产，应当依法实施政府采购。资产采购不能走政府采购程序的，单位内部要严格建立采购与付款程序，加强请购、审批、合同订立、采购、验收、付款等环节的内部控制。
　　三、建立资产入库登记制度
　　资产送达后，行政单位资产管理部门必须及时办理验收入库手续，严把数量、质量关，不合要求不能入库，严禁没有经过保管人员验收就直接送达使用部门。资产保管人员签字后，及时送达财务部门进行账务处理。
　　四、建立资产保管清查制度
　　行政单位资产管理部门要定期对实物资产进行清查盘点，库存物资分类存放，存放有序，卡片齐全，做到数量清、质量清、规格清。资产管理部门应定期与财务部门进行账目核对，做到账账相符、账实相符、账卡相符。
　　五、建立资产领用交回制度
　　资产的领用应经过主管领导的批准，资产出库，保管人员应及时进行账务处理，确保账账相符、账实相符。办公用资产应落实到人，人员离职，所用资产应当按规定交回。
　　六、建立资产处置和报废审批制度
　　行政单位资产处置，应由资产使用部门会同资产管理部门和财务部门提出书面申请，通过单位领导集体审批，报有关部门批准后执行。大型专业设备的处置，要经过专业人员论证，通过招标或公开拍卖的方式，获得最大收益。
　　七、建立健全资产管理岗位奖惩制度
　　行政单位对资产保管、使用相关人员，要进行考核和监督，对责任心不强、管理不善的人员，应按制度予以处罚，对资产管理有突出成效的，应予以奖励。
　　八、建立内部审计和考评制度
　　行政单位定期对本单位的财务以及资产管理进行审计，防止资产使用不当造成损失。建立单位法人代表和资产管理责任人调离、离任资产审计或检查制度，对审计中发现的问题，及时解决。
　　九、建立资产统计报告制度
　　资产统计报告是反映行政单位一定时期内国有资产使用状况和收支情况的书面文件。行政单位资产管理部门应定期向单位领导报送资产统计报告，反映本单位资产的使用情况和增减变动情况。针对专项大额资产，定期向单位领导报送专项资产统计报告，反映专项资产的使用情况和增减变动情况。接受单位领导的监督检查。
　　第十九条  行政单位应当认真做好国有资产的使用管理工作，做到物尽其用，充分发挥国有资产的使用效益；保障国有资产的安全完整，防止国有资产使用中的不当损失和浪费。

　　[解读]  本条是关于行政单位提高资产使用效率、保障国有资产安全完整的规定。

　　行政单位应当加强资产使用的管理，制定维护保养制度，编制维修计划，检查并改善资产的使用状况，做好在用资产的清查、核对工作，按照规定做好资产增减、内部转移和报废清理工作。对精密贵重的资产，应当制定操作规程，并指定专人操作。资产由于使用的磨损、自然力的影响和意外事故等原因，会产生故障和毁损，为了保证资产在规定的使用年限内，能够正常发挥效用，延长其经济寿命，管理人员应当对资产及时进行保养和修理，减少资产的非正常损耗。由于科技进步造成的某些设备的无形损耗，则应根据财力的可能，适时予以更新改造，保证各项行政工作的正常开展。
　　第二十条　行政单位对所占有、使用的国有资产应当定期清查盘点，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失。

　　[解读]  本条是关于行政单位国有资产清查盘点的规定。

　　一、资产清查盘点的意义
　　行政单位对资产应当定期或者不定期进行清查盘点，尤其是在年度终了前，必须进行一次全面的清查盘点，包括查明资产的总账和明细账是否相符，实有数与账面结存数是否相符，账面数和卡片数是否相符，资产的保管、使用、维修等情况是否正常等。
　　通过清查盘点，可以起到以下作用：
　　（一）保证会计核算资料的真实可靠
　　通过资产的清查盘点，可以确定各项资产的实存数，及时调整账面记录，使账存数与实存数一致，从而确保会计核算资料的真实可靠。
　　（一）挖掘资产的潜力
　　通过资产的清查盘点，可以查明各项资产的储备和利用情况，既防止了储备不足而耽误工作开展，又可避免资产积压浪费，从而可以充分挖掘资产的潜力，避免损失浪费。
　　（二）健全资产的管理制度
　　通过资产的清查盘点，可以查明账实不符的原因，及时发现和堵塞管理中的漏洞，妥善处理和解决出现的各种问题，制定相应的改进措施，促使单位不断改进资产管理，健全行政单位资产管理制度，确保资产的安全和完整。
　　二、资产清查盘点的种类和方法
　　（一）资产清查盘点的种类
　　1.按照清查对象，可分为全面清查和局部清查
　　（1）全面清查
　　全面清查，是指行政单位对本单位的全部资产进行全面盘点和核对。全面清查内容多，范围广，需要投入的人力、物力多，花费的时间长。一般在以下几种情况下，才需要进行全面清查：
　　①年终决算之前，需要进行一次全面清查；
　　②单位撤销、合并或改变隶属关系需要进行一次全面清查，以明确经济责任；
　　③开展全面资产评估、资产清查等活动时，为了摸清家底需要全面清查。
　　（2）局部清查
　　局部清查，是指行政单位根据管理的需要或依据有关规定，只对部分资产进行盘点和核对。由于全面清查工作量大，不能经常进行，因此，平时可根据管理的需要进行局部清查。
　　2.按照清查时间，可分为定期清查和不定期清查
　　（1）定期清查
　　定期清查，是指行政单位按预先计划安排的时间对资产进行的清查，一般在年度、季度、月份决算时进行。定期清查可以是全面清查，也可以是局部清查。
　　（2）不定期清查
    不定期清查，是指行政单位事先无计划安排，而是根据实际需要所进行的临时性清查。它一般在更换资产保管人、发生自然灾害和意外损失、会计主体发生改变等情况下进行。
　　（二）资产清查盘点的方法
　　1.准备工作
　　资产清查盘点是一项复杂而又细致的工作，它涉及面广，工作量大，因此在进行资产清查盘点前，必须有计划、有组织、有领导的进行各项准备工作。
　　（1）组织准备
　　成立清查盘点小组，具体负责资产清查盘点的领导工作，清查盘点小组由本单位负责人、会计、业务人员及仓库管理人员等组成。
　　（2）业务准备
　　各有关部门，特别是资产管理部门和会计部门应根据清查盘点小组下达的计划，布置好清查前的业务准备工作。会计部门在清查前，将有关账簿登记齐全，结出余额，核对清楚，做到账簿记录正确、完整、及时。资产管理部门应对保管的各种资产整理、排列清楚，将有关资产台账登记齐全，以便盘点核对。
　　2. 清查方法
　　行政单位资产清查盘点包括固定资产、库存材料等实物资产的清查盘点，也包括现金、银行存款和暂付款的清查盘点。行政单位现金、银行存款和暂付款数量少，清查盘点方法比较简单，此处主要介绍实物资产的清查盘点方法。
　　（1）实地盘点法
　　实地盘点法，是指通过对放置现场的资产进行逐一清点或用计量器具来确定各项资产实存数量的一种方法。这种方法适用范围广，要求严格，数字准确可靠，清查质量高，但工作量大。
　　（2）技术推算法
　　技术推算法，是指通过利用一定的技术方法，对资产的实存数进行推算的一种方法。这种方法适用于数量大、不便于逐一点数或用计量器具计量，价值低的资产，如露天堆放的砂石、煤等。
　　三、资产清查盘点结果的处理
　　清查中，盘盈的资产，应当及时入账。盘亏报损的资产，属于不可抗拒的原因造成的，应当按照国家规定和资产报废的审批权限，及时办理核销；属于过失的责任事故或者违法行为造成的，应当按照规定给当事人以经济处罚、行政处分；触犯刑律的，要移交司法部门依法惩处。单位闲置的资产，应当按照规定及时研究处理，使之合理流动，充分发挥其使用效益。
　　第二十一条　行政单位应当建立严格的国有资产管理责任制，将国有资产管理责任落实到人。
　　[解读]  本条是关于行政单位国有资产管理责任制的规定。
　　为加强资产管理工作，明确管理责任，各行政单位应当建立资产使用管理责任制。行政单位国有资产管理责任制主要包括三个方面：一是建立单位法人代表责任制。二是资产管理专职人员责任制，负责规范账卡管理、实物管理和统计报告等资产管理的常规性、基础性工作。三是建立资产使用人责任制，按照资产使用地点，根据谁使用、谁管理的原则，建立岗位责任制，做到责权分明，层层负责。
　　建立资产使用管理责任制，就是要把资产使用管理的具体任务分解到人，纳入单位领导、个人年度考核范围。例如：从事账卡管理的工作人员的主要任务就是账账相符、账卡相符、账实相符。建立责任制时要把相关责任明确写入责任书，并明确规定如果完不成某项任务，当事人要负怎样的责任，有效地提高管理人员的责任意识，进而加强资产使用管理的工作，防止国有资产流失。
　　第二十二条  行政单位不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。

　　[解读]  本条是关于行政单位国有资产不得对外担保的规定。

　　一、《中华人民共和国担保法》有关规定
　　根据《担保法》有关规定，国家机关不得为保证人。国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。因此给债权人造成损失的，应当根据《担保法》的规定处理。 　  
　　二、行政单位确实存在对外担保的现象
　　在现实工作中，确实存在一些行政单位对外担保或者以非经营性资产提供担保的现象。当债务人不履行债务时，由行政单位承担保证责任，国有资产就有可能造成损失。山西省某乡党委书记为私事，将乡政府办公楼和乡政府的办公经费作抵押办理了贷款。当贷款到期，乡政府无力偿还，信用社按约定扣发乡政府的办公经费，乡政府干部共有39人以及23名乡村民办教师工资被拖欠。河南省某镇为某公司提供担保贷款，因担保企业破产，人民法院依法对镇政府在银行的存款58万元予以冻结。类似的案件繁多。
　　三、《担保法》出台后行政单位均不允许进行担保
　　国家机关不能作为保证人是《担保法》明确规定的。国家机关，包括各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关，也包括各级党的机关、妇联、共青团等，其活动主要表现为依据国家的法律、政策或认可的章程，履行社会管理职能，进行日常的公务活动，而不能直接参与经济活动，为他人的债务作保证。而且，国家机关占有、使用的资产是国有资产，经费都是国家财政划拨，其作用主要是用来维持国家机关的公务活动和日常开支，以保证国家机关履行其职责。如果允许国家机关可以为他人的债务作保证人，那么就会出现当债务人不履行债务时，由国家机关承担保证责任，用国家机关财政经费来清偿债权人债务的情况，这样必然会影响国家机关的正常活动的进行。国家机关的行政经费不能用于替他人履行债务，从这点讲，国家机关实质上就是没有清偿债务的能力。因此，国家机关没有保证人资格，不得为他人的债务提供担保。
　　四、“法律另有规定”是指什么情况
　　根据《担保法》规定，经国务院批准，为了使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的，可以由国家机关充作保证人。这主要是考虑到接受外国政府和经济组织贷款后，即将这些贷款项目转贷各地方政府或有关部门特定使用。由于这些贷款多用于交通、能源、农业等基础项目，不仅资金需求量大，而且盈利有限，仅靠项目使用单位无法偿还贷款，也没有单位和个人愿意为这些项目作保证人，所以，在使用外国政府和经济组织贷款转贷的还款问题上，目前已形成了独特的担保方式：中央政府将筹借到的外国政府或者国际组织贷款转贷给项目使用。同时要求地方政府委托其计划财务管理部门向中央政府提供还款担保，保证向中央政府偿还所用的贷款，中央政府和地方政府通过这种担保方式，共同维护国家偿还外债的声誉。所以，在使用国外政府和国际经济组织贷款项目时，需要国家机关作保证人。这也是国家机关作为保证合同主体资格的特殊规定。
　　国家机关作保证人应当同时符合以下两个条件：首先，接受的贷款应当是外国政府或者国际经济组织提供。只有接受外国政府或者世界银行、亚洲银行、国际货币组织等国际组织贷款，在转贷过程中需要国家机关担保的，国家机关才能做保证人。对于商业银行对地方政府的贷款，国家机关仍不能作保证人。其次，需经国务院批准。只有经国务院批准后，国家机关才可以在转贷过程中作保证人。规定需经国务院批准，主要是为了严格控制国家机关作保证人的情况，防止地方政府和有关部门擅自作保证。审批权由国务院掌管，既能解决特定项目需要国家机关作保证人的情况，也能对此情况严格控制，以确保保证人符合主体资格要求。
　　第二十三条  行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。在本办法颁布前已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定进行脱钩。脱钩之前，行政单位应当按照国家有关规定对其经济实体的经济效益、收益分配及使用情况等进行严格监管。
　　财政部门应当对其经济效益、收益分配及使用情况进行监督检查。

　　[解读]  本条是关于行政单位未脱钩经济实体实施监管的规定。

　　一、党政机关举办经济实体脱钩的历史背景
　　随着社会主义市场经济改革和机构改革的推进，上世纪八、九十年代，各级党政机关陆续组建了一批公司和企业集团等经济实体，这对于转变政府职能、妥善安置机关分流人员、发展第三产业起到了一定的积极作用。党政机关举办经济实体，是特定历史时期下的特定产物。但随着党政机关经商现象的迅速膨胀，许多单位投资举办经济实体，将为数不少的资金、房产、地产、车辆、设备等在“办三产”、“创收”的风潮中转为经营性资产，出现了一些值得注意的问题，如组建政企不分的“翻牌公司（集团）”，以权经商，强买强卖，垄断经营等。这些问题的出现，引起了广大企业和群众的不满，对于深化企业改革，加强党的建设和政权建设，建立社会主义市场经济体制极为不利。
　　二、党政机关与所办经济实体脱钩的规定
　　（一）1993年《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》（中办发[1993]17号）
　　为及时纠正党政机关举办经济实体的有关问题，切实落实党中央关于开展反腐败斗争的工作部署，1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发原国家经贸委《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》（中办发[1993]17号），县及县以上各级党的机关、人大机关、审判机关、检察机关和政府机关中的公安、安全、监察、司法、审计、税务、工商行政管理、土地管理、海关、技术监督、商检等部门以及办事机构，均不准：
    1.组建任何类型的经济实体；
    2.以部门名义向经济实体投资、入股；
    3.接受各类经济实体的挂靠。
    司法部门劳改、劳教企业和各机关后勤服务系统按国家规定开展对社会经营服务的，不在此限。
    除上述部门外的国家机关，为适应机构改革、转变职能和分流人员等需要，经批准可以组建经济实体（包括企业集团，下同），但必须同时在职能、财务、人员、名称四个方面与机关彻底脱钩。
　　1.各类经济实体不得兼有行政管理和行业管理的职能。
　　2.各类经济实体在财务上与机关脱钩，不向机关上交利润和管理费，不为机关报销各种费用。经济实体单独在财政立户，按照国家规定缴纳税费，接受本级财政部门以及监察、审计、税务等部门的监督。
　　3.党政机关在职干部一律不得兼有机关干部和企业职工双重身份，不得在经济实体中兼职。
　　4.各类经济实体一律不得冠以党政机关的名称。
    （二）1998年中央关于军队武警部队政法机关不再从事经商活动决定
　　1998年7月22日，江泽民主席在中央电视台的“新闻联播” 中宣布“中央决定，军队和武警部队对所属单位办的各种经营性公司要认真进行清理，今后一律不再从事经商活动。中央同时决定，地方各政法部门对所属单位办的各种经营性公司也要认真进行清理，今后也一律不再从事经商活动”。
　　1998年7月28日，为贯彻中央关于军队武警部队政法机关不再从事经商活动决定,中央纪委中央政法委召开电视电话会议，中共中央政治局常委、书记处书记胡锦涛在会上发表重要讲话，中共中央政治局常委、中央纪律检查委员会书记尉健行对政法机关贯彻中央决定作了全面部署。军队武警部队政法机关与所办经济实体脱钩的工作全面展开。
　　（三）1998年《关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》
　　党中央、国务院一直非常重视党政机关与所办经济实体脱钩的问题。中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发国家经贸委《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》(中办发〔1993〕17号，以下简称《规定》)发出后，在全国范围内开展了党政机关与所办经济实体脱钩的工作，通过各地区、各部门的共同努力，取得了一定成效；但是由于认识不足、体制不顺、法规不健全等种种原因，许多部门与所办经济实体至今未能实现完全脱钩。这不仅影响党政机关公正执行公务，而且损害党政机关的形象，甚至产生腐败现象。
　　1998年11月8日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》规定：根据中央关于军队、武警部队和政法机关一律不再从事经商活动决定的精神，以及政府部门不再直接管理企业的要求，党中央、国务院决定，中央党政机关必须在1998年底以前与所办经济实体和管理的直属企业完全脱钩，不再直接管理企业。
　　中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩,要在《规定》要求实现“四脱钩”（即在职能、财务、人员、名称四个方面与党政机关实现脱钩）的基础上，进一步做到：
　　1.各部门直属的各类企业，一律与主管部门解除行政隶属关系，各部门不再作为主管部门直接管理这些企业。
　　2.原由各部门管理的企业，与主管部门脱钩后，属于大型企业和企业集团的，以及经国务院批准的涉及国计民生的主要行业的重点企业，其领导干部职务由中央管理：金融类企业，一律交由中共中央金融工作委员会（以下简称中央金融工委）管理；非金融类企业，一律交由中央大型企业工作委员会（以下简称中央企业工委）、人事部管理。其他企业的领导干部职务一律按属地原则，交由地方管理。党的关系根据企业的不同特点和情况分别划转：金融类企业一律划归中央金融工委管理；中央管理的企业，党的关系原在地方的不作变动，原在中央和国家机关的暂由中央、国家机关党工委管理；移交地方的企业，党的关系划归同级党组织管理。
　　3.原由各部门管理的企业，在财务上与原主管部门彻底脱钩后，属中央管理的企业，其资产管理及有关的财务关系由财政部负责；属地方管理的企业，其资产管理及有关的财务关系由地方财政部门负责。所有企业都要按照属地原则参加社会保险统筹。
　　4.各部门移交中央和地方管理的企业，必须是能够正常经营运行的企业，移交企业的资产实行无偿划转，有关债权债务一并移交；如属资不抵债、亏损累累的企业，必须由原主管部门负责停产整顿，或者关闭安置，妥善处理。
　　三、脱钩工作基本完成
　　党中央决定军队、武警部队、政法机关、党政机关与所办经济实体脱钩，是在新形势下加强党的建设、政权建设、军队建设，维护社会主义市场经济秩序，保证改革、发展、稳定大局的重要举措；也是加强廉政建设，促进党风、政风和社会风气的根本好转，从源头上防止和治理腐败的重要措施。这项工作对保持国家长治久安和人民军队本色具有非常重要的意义。2000年1月25日，国家经贸委主任盛华仁在国务院新闻办举行的新闻发布会上说，中央党政机关与所办和所管的企业脱钩后，大部分的处理方案已落实到位；军队、武警部队和政法机关所办的经营性企业移交地方后的接受和处理工作已基本完成。
　　四、加强对未脱钩经济实体的监管
　　在原国家国有资产管理局、财政部1995年制定的《行政事业单位国有资产管理办法》中，曾经单独设立了“非转经”一章，对“非转经”的方式、评估、审批程序、国有资产占用费等作出了规定。考虑到行政单位用“非转经”是在特殊历史条件下产生的一种行为，随着市场经济体制的建立和完善、政府职能的转变和财政改革的深入，行政单位的经营性活动将逐渐被取消。因此，本办法不再单独提出“非转经”的内容，以免造成行政单位可以进行“非转经”行为的理解偏差。鉴于目前实际工作中，客观上有一些行政单位还不同程度地拥有一定数量的经营性资产，这部分资产不能置于管理制度之外，行政单位必须加强对这部分资产的监管。因此，本办法明确了对这部分资产的管理原则。这样做，既适应了加强资产管理的实际需要，又有利于堵塞管理漏洞、防止国有资产流失。
　　（一）未脱钩经济实体的基本情况
　　目前行政单位未脱钩经济实体主要有三种情况：
　　第一类是在名义上已经与行政单位脱钩，转到了行政单位后勤服务机构的名下，但实际上却还和行政单位存在着各种各样的利益关系的经济实体。
　　第二类是司法部门劳改、劳教企业和各机关后勤服务系统按国家规定开展对社会经营服务的，根据中共中央办公厅、国务院办公厅转发原国家经贸委《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》，这类企业属于不需脱钩的经济实体。
　　第三类是按照政策应脱钩而没有脱钩的经济实体。行政单位使用非经营性资产兴办经济实体或者进行投资，资产投入到了具有独立法人资格的企业之中，资产的产权变为了企业产权或股权。
　　（二）加强对未脱钩经济实体的监管
　　对应脱钩而没有脱钩的经济实体，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定尽快进行脱钩，转为独立核算、自负盈亏的法人企业。在脱钩前，应当按照企业财务制度，进行产权界定和登记，确保国有资产的安全和完整。财政部门和行政单位应当按照国家有关规定对其经济效益、收益分配以及使用情况进行严格监管。未脱钩经济实体上交给行政单位的国有资产占用费等收入，属于政府非税收入，按照“收支两条线”的原则，纳入财政专户管理，严禁行政单位截留、挤占、坐支和挪用国有资产有偿使用收入发放津贴补贴、福利和开支招待费等；未脱钩的经济实体不得以发放奖金、福利、承担费用等形式抵顶上缴国有资产有偿使用收入。
　　五、行政单位不得再举办经济实体
　　行政单位在今后的国有资产管理工作中，应严格执行本办法的规定，不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体，不得组建任何类型的经济实体或者以部门名义向经济实体投资、入股以及接受各类经济实体的挂靠。
　　第二十四条  行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。
　　同级财政部门应当根据实际情况对行政单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。

　　[解读]  本条是关于行政单位国有资产对外出租出借的规定。

　　一、行政单位国有资产出租出借缺乏审批和监督机制
　　目前，行政单位出租出借国有资产的现象非常普遍，没有应有的审批程序加以制约，造成了国有资产的大量流失。一些单位在出租、出借前，不按规定办理审批手续、进行资产评估或办理产权登记，缺乏监督约束机制。财政部门和主管部门对这部分资产缺乏必要的监管，出现了产权纠纷，甚至造成国有资产流失。
　　二、出租出借操作过程不规范
　　国有资产出租出借操作过程不规范，没有进行资产评估，没有通过公开招标方式进行，存在“暗箱”操作，造成了国有资产流失，甚至产生了腐败现象。有些单位出现了“寅吃卯粮”的现象，资产出租出借合同一签就是几十年。2002年8月8日的南方周末以《政府大楼“收归国有”？》为题，曾经报道过改革前的南宁市的一个事例，该市某单位一间293平方米的铺面，原账面租金为25万元，但近年来其市场租价已经涨到42万元，但这17万元差价并没有进到单位的财务收入当中，而是通过层层转租落入了个人腰包。这间铺面的问题并不是个别的，而是出租出借中的普遍现象。在南宁，甚至形成了一个专门从事转租的特殊群体--“包租婆”，他们利用各种关系从国有资产占用部门低价拿到资产使用权，再转租出去牟取暴利。
　　三、出租出借收支管理混乱
　　行政事业单位开展资产出租出借活动，其初衷是用创收收入来弥补经费不足，但是有些单位创收收入随意支配，大部分进入单位“小金库”，游离在财政财务监督之外，乱发津贴补贴、福利和奖金，开支招待费，公款大吃大喝，请客送礼等，在一定程度上助长了不正之风，直接影响到了单位的廉政建设。按照中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署《关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》（中办发[2005]21号），各地区、各部门对行政事业单位津贴补贴项目、标准及资金来源等进行了全面清理。从已上报的清理情况看，各地区、各部门在国家统一工资政策外自行出台和发放的津贴补贴名目繁多。据了解，这些政策外津贴补贴的资金来源之一，就是将闲置资产如房屋、机器设备等对外出租取得的租金收入。据调查，各单位自行发放的津贴补贴中，相当部分来自出租出借收入。
　　四、行政单位国有资产出租出借报批程序
　　（一）国有资产出租出借的申报
　　本办法规定，行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。
　　办理资产出租出借审批手续，应根据财政部门要求提交下列有关文件、证件和资料：
　　１.资产出租出借申请函；
　　２.能够证明资产价值的有效凭证，如购货单（发票、收据）、工程决算副本、记账凭单影印件、固定资产卡片等；
　　３.资产统计报告、审计报告；
　　４.出租出借房屋、土地的，需另外提供：土地来源证明，国有土地使用证、房屋所有权证、建设用地批准书等，以及拟出租出借的房屋建筑物的坐落地点、面积、规划用途等。
　　（二）国有资产出租出借的审批
　　本办法规定，同级财政部门应当根据实际情况对行政单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。具体审批程序，各级财政部门根据实际情况，自行制定。
　　（三）国有资产出租出借的操作
　　行政单位国有资产对外出租、出借的事项获得批准后，根据《国有资产评估管理办法施行细则》（国资办发[1992]36号）规定，国有资产租赁给外商或非国营单位和国家行政事业单位占有的非经营性资产转为经营性资产，必须委托有资质的评估机构进行评估，出具评估报告。评估报告提供的评估价格作为底价，行政单位以公开招标的方式出租资产，开展阳光交易，杜绝腐败。公开招标要严格按照招标投标法的规定程序操作，招标单位不得与投标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。
　　第二十五条  行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

　　[解读]  本条是关于行政单位国有资产出租出借收入管理的规定。

　　一、政府非税收入的概念和内容
　　根据财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号）的规定：政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。按照建立健全公共财政体制的要求，政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资产经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接收的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。
　　二、非税收入管理的一般要求
　　（一）关于非税收入征管的规定
　　各级财政部门是政府非税收入征收主管机关。除法律、行政法规另有规定外，政府非税收入可以由财政部门直接征收，也可以由财政部门委托的部门和单位征收，委托征收所需费用，由财政部门通过预算予以拨付。各级财政部门要按照既有利于及时足额征收、方便缴款人，又有利于提高效率、降低征收成本的原则，确定政府非税收入征收管理方式。按照深化“收支两条线”管理改革和财政国库管理制度改革的要求，各级财政部门要积极推进政府非税收入收缴管理制度改革。要继续扩大中央政府非税收入收缴改革范围，完善中央政府非税收入收缴系统，实现中央财政、中央部门和代收银行间政府非税收入收缴信息联网，以及中央财政与省级财政政府非税收入收缴信息联网，保证地方代收的中央政府非税收入或中央分成的政府非税收入及时足额上缴中央财政。要加快地方政府非税收入收缴改革步伐，按照“金财工程”的要求建立健全本地区政府非税收入收缴系统。各级财政部门要加强对政府非税收入征收工作的监督管理，确保政府非税收入按照规定及时足额上缴国库或财政专户，防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用政府非税收入。
　　（二）关于强化政府非税收入预算管理的规定
　　1.政府非税收入分步纳入财政预算，实行“收支两条线”管理
　　各级财政部门要继续深化“收支两条线”管理改革，将政府非税收入分步纳入预算管理。一是各级财政部门要严格按照财政部、中国人民银行《关于将部分行政事业性收费纳入预算管理的通知》（财预〔2003〕470号）的规定，认真落实行政事业性收费纳入财政预算管理工作。二是各级财政部门要将尚未纳入预算管理的其他政府非税收入分期分批纳入财政预算管理。各省、自治区、直辖市财政部门要制定本地区政府非税收入纳入财政预算管理的具体实施步骤，确保这项工作扎实稳妥进行。三是按照国家规定审批权限新设立的行政事业性收费、政府性基金以及按照规定新取得的其他政府非税收入一律上缴国库，纳入财政预算，不得作为预算外资金管理。四是要推进政府收支分类改革，为非税收入纳入预算实行分类管理提供制度保证。
　　2.编制综合财政预算，统筹安排政府税收和非税收入
　　各级财政部门要通过编制综合财政预算，实现政府税收与非税收入的统筹安排，要合理核定预算支出标准，进一步明确预算支出范围和细化预算支出项目。要继续扩大实行收支脱钩管理的范围，实行收支脱钩的部门和单位，其执收的政府非税收入必须全部缴入国库或财政专户，支出与其执收的政府非税收入不再挂钩，统一由同级财政部门按照部门和单位履行职能需要核定的预算予以拨付。各级财政部门要强化服务意识，按照预算及时核拨部门和单位的正常经费，确保部门和单位工作正常开展。要尽快研究制定政府非税收入成本性支出管理办法，确保“收支两条线”改革工作的稳步进行。要建立非税收入等财政预算资金绩效评价制度，加强对非税收入等财政预算资金使用情况的监督，切实提高资金使用效益。
　　三、国有资产有偿使用收入的内容
　　根据财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号）的规定：国有资产有偿使用收入，包括国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和世界文化遗产的门票收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，以及利用其他国有资产取得的收入。要尽快建立健全国有资产有偿使用收入管理制度，督促有关机构将国有资产有偿使用收入及时足额上缴国库或财政专户，防止国有资产收入流失。要积极探索城市基础设施开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等无形资产有效管理方式，通过进行社会招标和公开拍卖，广泛吸收社会资金参与经营，盘活城市现有基础设施存量资产，有关招标、拍卖收入全额上缴同级国库，增加政府非税收入。
　　四、行政单位国有资产出租出借等有偿使用收入管理的具体要求
　　本办法规定，行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。为加强和规范行政单位国有资产有偿使用活动和收入管理，维护国有资产的安全和完整，防止国有资产的流失，从源头上控制各地区、各部门、各单位自行发放津贴补贴的现象，规范收入分配秩序，根据中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署《关于做好清理规范津贴补贴工作的意见》（中办发[2005]21号）和中央有关文件，财政部制定了《行政单位国有资产有偿使用收入管理办法》，近期即将出台，地方财政部门可以根据本办法及上级财政部门的有关规定，结合实际，制定本地区和本级行政单位国有资产有偿使用收入管理的规章制度，并报上一级财政部门备案。该办法主要内容有：
　　（一）行政单位国有资产有偿使用收入，包括：
　　1.行政单位在保证完成正常工作的前提下，经审批同意，出租、出借国有资产所获得的收入；
　　2.行政单位附属机关服务中心等后勤服务单位，经审批同意，使用国有资产进行生产经营活动所上缴的国有资产占用费等收入；
　　3.行政单位未脱钩经济实体上缴的国有资产占用费等收入；
　　4.财政部门认定的其他收入。行政单位上述收入属于政府非税收入，是财政收入的重要组成部分，由财政部门负责收缴和监管，按有关规定统筹安排使用。
　　（二）行政单位国有资产有偿使用收入实行“收支两条线”管理
　　收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政部门按批准的计划和用途从财政专户中拨付。行政单位应当认真履行国有资产管理职责和有偿使用收入上缴义务，依法维护国有资产的安全、完整，及时足额上缴国有资产有偿使用收入。行政单位国有资产有偿使用收入原来用于自行发放津贴补贴的部分，上缴财政专户后，由财政部门统筹安排，作为规范后统一发放津贴补贴的资金来源。行政单位应当如实反映和缴纳国有资产有偿使用收入，不得隐瞒、规避；不得截留、挤占、坐支和挪用国有资产有偿使用收入发放津贴补贴、福利和开支招待费等；不得以发放奖金、福利、承担费用等形式抵顶上缴国有资产有偿使用收入。行政单位及其工作人员违反国有资产管理规定，未经批准将国有资产出租、出借、用于生产经营的，或者隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用国有资产有偿使用收入的，按照《财政违法行为处罚处分条例》处理。
　　（三）各级财政部门及有关部门应当进一步加强行政单位国有资产管理，切实提高资产使用效率；研究探索行政单位国有资产管理改革措施，进一步提高资产的管理水平。对行政单位国有资产有偿使用行为，应当逐步创造条件实行集中统一管理。
　　五、地方加强国有资产有偿使用收入管理的具体做法
　　（一）江西省的做法
　　2004年，江西省财政、监察、审计三部门联合对省直单位国有资产有偿使用收入进行了全面清查、汇总。2005年制定了《江西省省直单位国有资产有偿使用收入管理暂行办法》和《江西省省直单位国有资产有偿使用收入管理暂行办法实施细则》，规定：单位固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入实行“收支两条线”管理，按照收缴分离的原则，实行银行代收制；省直单位按规定使用国有资产有偿使用收入，需向省财政厅提出用款申请，说明用途，其中出租收入归缴交单位使用，出售、出让、转让收入在缴纳税款和扣除成本后，由财政缴入国库，纳入预算管理。2005年6月，省政府专门召开了省直单位国有资产有偿使用收入管理工作会议，强调2005年7月1日以后，所有省直行政事业单位的国有资产有偿使用收入必须全面纳入财政专户管理，要确保全部推行银行代收制的管理重点到位和纪律执行的到位，做到令出法随，把省直单位门面租金等国有资产有偿使用收入纳入制度化、规范化的管理轨道。
　　（二）福建省龙岩市的做法
　　龙岩市财政局将取得的资产出租出借收入，实行“收支两条线”管理，收入全额上缴市财政专户，支出由市财政根据预算从财政专户中拨给。缴入专户的资产收益根据资产产权单位不同经费预算管理形式进行分类管理。属财政核拨管理形式的单位，其资产收益全额由市政府集中使用；属财政核补或经费自给管理形式的单位，其资产收益上缴财政专户后，除按市政府规定的预算外资金集中比例集中部分外，其余部分按单位预算外资金收支的有关规定进行管理。

　　第二十六条  对行政单位中超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，同级财政部门有权调剂使用或者处置。

　　[解读]  本条是关于行政单位国有资产调剂使用的规定。

　　一、建立资产调剂使用制度
　　建立资产调剂使用制度的前提，是逐步建立完善国有资产管理信息系统，充分利用计算机、互联网等现代化工具，全面掌握各地区、各部门、各单位占有、使用国有资产种类、数量、使用状况等信息，构建全国性的闲置资产调剂市场，对利用效率不高、长期闲置的资产，超标准配置的资产，逐步调剂到其他单位使用，推动闲置资产的合理流动，最大限度的发挥闲置资产的使用效益。
　　国有资产调剂使用应当履行必要的审批程序：房屋、土地、车辆的调剂使用，应当由财政部门审批。同一部门不同单位之间进行调剂，应由上级主管部门或者有权财政部门进行审批；同级政府跨部门进行调剂，应由有权财政部门进行审批；跨政府级次进行调剂，应由有权财政部门进行审批。
　　二、行政单位国有资产调剂使用的具体要求
　　建立资产调剂使用制度，可以通过存量调整来合理配置资源，提高现有资产利用率，节约财政资金。因此，必须尽快建立资产调剂使用制度，明确资产调剂的对象、主体、原则、程序等内容。
　　（一）资产调剂的对象
　　行政单位国有资产调剂使用的对象主要包括：超标配置的国有资产；低效运转，利用率极低的国有资产；长期闲置的国有资产；因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因闲置不用的国有资产；实施处罚没收的资产；其他需要调剂使用的情况。
　　（二）资产调剂的主体
　　资产调剂的主体可以是财政部门，也可以由财政部门委托有关单位进行。
　　（三）资产调剂的原则
　　本单位内部、本系统内部各单位优先接受调剂的原则；行政手段为主的原则；无偿调拨的原则。
　　（四）资产调剂的程序
　　资产调剂可以采取以下程序：⑴由需要配置资产的行政单位提出申请；②财政部门对申请进行审核；③财政部门根据其他行政单位资产使用状况确定调剂的对象；④与对方单位协商后办理无偿调拨手续。